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Cómo se forma un funcionario público
Esta semana, el gobierno nacional hizo un llamado a concurso de 11172 cargos como parte de un plan de Regulación del Empleo Público. Mucho se habla del rol de quienes tienen cargos estatales y la dicotomía entre la experiencia en el territorio y la capacidad para navegar en las indómitas aguas del trámite administrativo. Desde la matriz del sistema de conformación de esos puestos, Ana Castellani, secretaria de Gestión y Empleo Público de la Nación, reflexiona sobre lo que se espera de les agentes estatales, los estragos que dejó el gobierno de Cambiemos y las ambivalencias que es necesario sortear para que les funcionaries funcionen.
Fotografía: Gala Abramovich
03 de Noviembre de 2022

 

Tiene bajo su responsabilidad, tanto en el diseño como en la administración, a toda la planta de trabajadores estatales. Ana Castellani es doctora en Ciencias Sociales y, desde el comienzo del gobierno del Frente de Todos, secretaria de Gestión y Empleo Público de la Nación, dependiente de la Jefatura de Gabinete. Desde un principio, se propuso ordenar y concursar la mayor cantidad de cargos posibles. También su norte es formar agentes estatales que se asuman como garantes de derechos. En esta conversación analiza qué características deben tener y qué tensiones los atraviesan.

¿Qué atributos deben tener quienes ocupan cargos públicos de dirección?

- No me voy a referir a las autoridades superiores, que son todos cargos políticos, sino a lo que viene después, lo que mueve realmente la rueda en la administración pública, las líneas de mandos medios. Un atributo que rescata la expertise tecnocrática es que la persona tiene que saber del tema porque tiene experiencia, porque tiene información, una combinación de ambos atributos. Se señala que es la burocracia del Estado, que hay que hacerlos ingresar por concurso, que sean los que más saben. No importa su ideología política sino que sea el que más sabe. Un segundo atributo, el que defienden quienes se identifican con el espectro político de la derecha, es que tienen que tener contacto con el sector al que va a regular. Es decir, ¿qué mejor que un empresario para dirigir la Secretaría de Producción? ¿Qué mejor que alguien del campo para dirigir Agricultura? Ese fue el esquema de Cambiemos en el primer armado del gabinete de Mauricio Macri donde, más que recurrir al político profesional, recurrió a este tipo de perfiles porque no hay nadie mejor que quien viene del sector para conducirlo. Eso tiene riesgos, claro. Conoce mucho al sector pero precisamente tiene intereses vinculados a él. Cualquier sector, no solamente el económico. Entonces, ahí aparece un riesgo de autonomía. Con el atributo de la burocracia no tenés riesgo de autonomía pero tenés riesgo de falta de enraizamiento. Puede suceder que esos burócratas terminen diseñando en el castillo de cristal, totalmente fuera del contacto con los actores. Finalmente, está la deriva del populismo latinoamericano en la que el atributo principal es la lealtad y el compromiso con el proyecto. Lo que se necesita son militantes. Ahí existe un riesgo grande:  el militante te garantiza la lealtad pero no te garantiza competencia. 

¿Y, entonces, con cuál modelo se queda?

- En los mandos medios ni siquiera tendría que ser un compromiso con el proyecto político, tendría que ser con un modelo de Estado en particular: un Estado al servicio de la ciudadanía. Después, es preciso que tenga algo de competencia. Porque con pura militancia no se resuelven los problemas. Por lo menos competencia para la gestión. Quizá esa persona no tiene exactos conocimientos sobre el tema específico que va a gestionar, pero tiene competencia para la gestión. Lo que debemos formar como frente político son cuadros con capacidad de gestión y que tengan formación válida en algún tipo de área. Uno puede traer gente con el compromiso pero después hay que mover el papel, hay que hacer el expediente, hay que tener algo de idea de cómo funciona esto. 

¿Y eso se hace?

- No estamos formando cuadros para la burocracia que sepan cómo funcionan estas cosas. Y no lo estamos haciendo ni para la nación ni para las provincias. La provincia de Buenos Aires es mucho más difícil de gestionar por cómo es su sistema de administración. Entonces, después uno llega y se encuentra con esa realidad que te aleja bastante de la posibilidad de gestionar. Eso hace que uno no pueda gestionar para afuera y termina gestionando para adentro. Hay algo importante sobre esos tres atributos: nunca puede primar uno en estado puro. Uno puede armar equipos con gente del sector para que lo asesore, debe tener vínculos muy aceitados con el sector porque no es posible diseñar la política aisladamente porque, si no, va a fracasar. Pero es preciso tener ese combo de capacidad de gestión, cierto conocimiento sobre el Estado en general y mucha lealtad, por supuesto, con el proyecto político. En el caso de los funcionarios esa es una condición sine qua non. Sería ridículo que alguien que ocupe un cargo político no responda al proyecto político. 

Cuando se nombra a alguien que sabe mucho del tema pero le falta territorio, calle y sensibilidad, ¿funciona? ¿O son los ya famosos funcionarios que no funcionan?

- Todos pueden ser un funcionario que no funciona. La fascinación de la tecnoburocracia es creer que si uno sabe mucho cómo se maneja el Estado o sabe mucho de un área de competencia específica, alcanza. No, no. Esto es política. La gestión tiene una dimensión política. Y en esa dimensión uno tiene que construir con otros, persuadir a otros, convencer a otros, enfrentarte a otros. O sea, existe una disputa por esa orientación de la política pública. Luego existe un saber técnico. Pero la tarea más importante es tener buenos vínculos con todas esas otras áreas del Estado para que esas políticas se empujen. Que uno venga del territorio no es inhibidor. Pero no puede ser el único atributo venir del territorio porque acá uno viene a hacer política pública, entonces es preciso saber hacer política pública. Y saber hacerla no es solamente una técnica, aclaro. Fundamentalmente, la hechura de las políticas públicas es política. Hay algunos que creen que llegan y el acto administrativo construyó la política y ya está. Está lleno de actos administrativos que en la realidad no existen. No suceden, porque el acto administrativo no es una varita mágica. Ahora, ¿es posible hacerlo sin el acto administrativo? No, tampoco. Porque es preciso materializarlo en algún momento. Necesitás una norma que lo apalanque. La construcción de la política la tiene que hacer todo el tiempo en esas dos líneas: trabajar el diagnóstico del problema, la definición de cuál es la solución para ese problema en términos técnicos con un equipo de los que saben del problema pero, paralelamente, es preciso identificar qué actores van a estar involucrados en ese proceso, qué intereses se van a tocar, a quiénes es preciso movilizar a favor, a quiénes neutralizar y empezar a operar políticamente. El funcionario político tiene ese rol. No puede estar detrás de la resolución, tiene que estar detrás de la política. Esa coordinación que no es solamente técnica sino también política que, bajo mi punto de vista, la Jefatura de Gabinete de Ministros es el lugar para hacerla porque es en sí misma transversal a todos los sectores, es clave. Luego de hablar con todos los sectores es preciso armar el acto administrativo, no antes. 

 

¿Recién después se traslada la decisión a la sociedad?

- La comunicación, como siempre digo, tiene que estar desde el día uno. Por ejemplo, cuando voy a resolver algo importante, lo primero que hago es juntarme con alguien del equipo de Comunicación. Le digo: “Necesito comunicar esto. Anda pensando cómo. Quiero que lo entiendas porque en algún momento va a haber que transmitirlo”. Y el equipo de Comunicación también va advirtiendo sobre posibles efectos a neutralizar. Para mí esas son las habilidades de la gestión. Entender que no es pura técnica ni pura política. Después el Estado es puro Derecho Administrativo, es decir, paso tras paso del expediente que va de lado en lado que, si uno no lo tiene en cuenta, las políticas públicas fracasan. 

¿Esas son las razones por las que hay funcionarios que no funcionan?

- Tenemos otro problema, que es que Cambiemos cambió mucho al Estado. Metieron todo el tema de la digitalización de los expedientes y mucho de los funcionarios que volvieron a la gestión tuvieron toda su experiencia en otro Estado. Me parece que no hay una noción clara del cambio cualitativo del Estado nacional durante la gestión de Cambiemos. 

Es interesante lo que planteás porque cuando uno habla con algunos exfuncionarios de Cambiemos dicen que el primer año de su gestión estuvo paralizado porque nadie sabía cómo funcionaba el Estado. Hasta que, con toda esta transformación, empezaron a mover la maquinaria. 

- Claro, a ellos se les complicó porque la mayoría venía del sector privado, que se rige por otro derecho. El desconocimiento sobre Derecho Administrativo era importante. Entonces se tuvieron que apalancar mucho en los cuadros que había. De hecho, a muchos de ellos los ascendieron al cargo de directores. Pero, realmente, tenían un desconocimiento de cosas que en las empresas son típicas, pero no así en el Estado. En las empresas, mientras no esté prohibido por la ley, uno puede hacer lo que quiera. En el Estado todo se hace de una manera. Y si no se hace de esa manera, es ilegal. 

Ahí surge otro problema. ¿Hasta dónde toda esa manera impone límites o frenos en los márgenes de acción? ¿Hasta dónde es preciso jugar al límite para flexibilizar y poder ejecutar?

- No, pero no es posible viciar el procedimiento porque, si lo hacés, esa política pública la dejaste huérfana de entrada. En el Estado hay una burocracia -y la jurídica es de las más estables de todas- que no te lo deja pasar. Ese vicio de procedimiento en algún momento salta porque un mismo expediente pasa por varias oficinas del Estado. Entonces, al tener ese nivel de circulación, en algún lugar va a quedar desordenado. Yo creo que esa es una garantía que se impone para que los actos de gobierno sean legales. No estoy hablando de corrupción. Esa es otra derivación. Pero es importante que sean legales porque le da solidez a la política. No es pura legalidad, porque eso sería un formalismo extremo, pero no es voluntarismo extremo. Es preciso combinar. Por eso necesitamos cuadros de primera. Es decir, que tenga esos tres atributos: compromiso con el proyecto, estén formados en temas de administración pública y en áreas de competencia, con conocimiento de lo que es el Estado, de cómo funciona y cuáles son sus problemas. No es el conocimiento experto de cómo funciona el Derecho Administrativo sino de la producción de política pública. Un análisis más sociológico, te diría. Es decir, entender la complejidad de las relaciones de fuerza que entraña cualquier proceso de hechura de la política pública.

Venimos haciendo un recorrido de las características, sensibilidades y disposiciones que debiera tener un agente del Estado, bien sean la lealtad, la expertise o las relaciones y contactos que se puedan tener con un determinado sector. Uno puede nacer con esas cualidades pero, en buena parte, se forman. Por eso, ¿dónde se forman? ¿En la universidad, en el Estado, en la militancia política?

- Ahí existen dos o tres diferencias. En primer lugar, dónde se forman los burócratas públicos es una cuestión. Eso ocurre en el Estado. Obviamente tienen un título profesional o la propia trayectoria profesional de trabajo. Es decir, hay gente que es idónea aunque no tenga un título. Esa burocracia, se forma dentro del Estado. El funcionario público que, para mí, ese es el recorte estricto de la autoridad superior, tiene que tener formación en la política, en el propio espacio político. Ese cuadro no va a quedar en el Estado pero va a dejar una huella hacia abajo. También es posible formar a algunos para que queden en las capas medias. La dirección pública, que suele ser un poco más estable, si bien en la Argentina eso es muy relativo porque toda una parte del entramado de la estructura estatal no es de carrera ni es política. Los funcionarios, del subsecretario para arriba, somos todos políticos. Cuando terminó el gobierno, se entrega la renuncia. No te podés quedar. Eso es así. Pero después está el director nacional, el director general, el director simple, el coordinador, que ahí hay de todo y, fundamentalmente, una disputa. Están quienes dicen que tiene que hacer carrera, cursa, llega y es el mismo siempre. Esta idea tiene mucha buena prensa porque llegan los mejores, porque entonces el Estado sería estable, porque, además, el Estado es uno solo aunque los gobiernos pasen. Pero, claro, en un país con un sistema político como el nuestro, con un modelo en disputa de país y de Estado, que cada cuatro años las reglas de la democracia lo vuelve a poner en discusión, no es posible gestionar con esa línea de funcionarios. 

Ahí es donde algunos dicen que se empiezan a formar capas geológicas del Estado. Hay toda una línea de funcionarios que, ante la renovación de gobiernos, renuncian o cambian. Pero después, la situación de las organizaciones políticas que llegan, ponen su gente y se van superponiendo con los que quedan de los gobiernos anteriores.

- El Estado tiene que ser la herramienta de transformación de un gobierno nacional y popular. Además de consolidar la fuerza política, tiene que tener efectividad de gestión y la única forma de tenerla es que haya capacidades estatales. Entonces, cada vez que se gobierna, es preciso dedicarse mucho a fortalecer las capacidades estatales. Después, la democracia no va a hacer que gobiernos nacionales y populares estén siempre gobernando. Me parece que las propias características del régimen hacen que esto fluctúe. ¿Pero uno qué tiene que asegurarse cada vez que estuvo gobernando? Que cada vez que estuvo en el gobierno, dejó mejores capacidades construidas. Entonces, si se deja una buena política de concursos, uno se va, pero es difícilmente desarmable porque los gremios están detrás de ella, porque los trabajadores la quieren continuar. En consecuencia, por lo menos, si el gobierno entrante no la lleva a cabo, va a tener un costo político importante. Ahora, si esa política se deja enclenque, se desarma rápidamente, más allá de la voluntad política que tenga ese otro gobierno de continuarla.

¿Eso pasó cuando ganó Cambiemos en 2015? Es decir, muchos aspectos del Estado que se creían consolidados fueron rápidamente desarmados.

- Yo creo que había un montón de cosas que se hicieron y se desarmaron rápidamente. Primero que siempre es más fácil desarmar que armar, eso está claro. Yo creo en doce años se hizo poco, por ejemplo, con lograr el concurso de la planta. O sea, se gobernó creyendo que siempre íbamos a estar. 

 

Y sobre el establecimiento de requisitos para ingresar al Estado que recién señalabas. Es decir, que entren los mejores y por mérito, ¿no refuerza las desigualdades sociales que tiene nuestro país? ¿No hace que quienes provienen de sectores que necesitan de mayor representación política tengan vedada la entrada?

En un país donde la educación secundaria es obligatoria y la universidad y formación superior es gratuita, no es posible darnos el lujo de eliminar cualquier tipo de barreras de credencial educativa porque si no estamos dejando afuera a los sectores mayoritarios. Es posible eliminar esos requisitos en países mucho más elitistas donde son claramente requisitos de los sectores poderosos. En Argentina, claramente, eso no ocurre de ese modo. Sin embargo, hay algunas excepciones. Por ejemplo, con la Ley de Cupo Trans nosotros les quitamos la barrera del secundario pero bajo el compromiso de que terminen ese nivel educativo mientras trabajan. El problema es para qué. Para directores nacionales, no es posible que accedan sin tener el secundario terminado.

En Brasil, Lula fue presidente sin tener el secundario terminado… 

- Claro, pero Lula después puso a burócratas que habían terminado la secundaria y armó el gabinete con gente que era experta. Para el cargo político, no figura restricción alguna en términos educativos en la Constitución Nacional. Y eso es correcto. Pero creer que un director nacional puede funcionar correctamente solo por provenir del territorio es problemático. Puede que exista ese caso pero es una excepción. Pero no es posible borrar ese requisito. 

Un Estado que va a necesitar garantizar cada vez más derechos, ¿necesita un nuevo tipo de funcionarios? 

- Sin duda alguna. Las organizaciones políticas y los sindicatos tienen que formar cuadros para la gestión política del Estado. Es preciso tener ese semillero. Se puede reclutar de lugares diversos, sea la militancia universitaria, la militancia social o de donde fuere. Pero hay que formarlos permanentemente. Cuando uno ya está en la gestión, hay que abocarse a garantizar la formación, no para el funcionario, sino para todas las líneas medias. Hay que generar un muy buen plan de capacitación, consistente, que no sea “elige tu propia aventura”, que no sea que “porque soy amiga de esta universidad, doy cursos de esta universidad”. Hay que pensarla de otra forma, hay que pensarla con una máxima: que las capacidades estatales dependen de la calidad del empleo público y la calidad del empleo público depende, entre otras cuestiones, de la formación y capacitaciones de los y las trabajadores y trabajadoras.

Cuando se conformó el Estado Nación existía una mística del trabajador del Estado. Los ypfeanos, los carteros del Correo Argentino, los ferroviarios estaban orgullosos, sentían que hacían patria, ¿creés que hoy en el funcionario público eso sigue existiendo?

- Yo creo que sigue existiendo mucho en los funcionarios públicos. En los trabajadores y trabajadoras estatales sin dudas porque, además, sufrieron mucho en los cuatro años del gobierno de Macri la estigmatización. Y fue terrible. Es decir, el gobierno de Cambiemos llegó diciendo: “Tengo un Estado cooptado por militantes y vagos”. Después entendieron que no era tan así, que los necesitaban. Ese orgullo volvió con la pandemia. Nosotros necesitamos funcionarios públicos que tengan la épica de querer cambiar las cosas y sientan que su paso por la gestión no sea en vano, que deje huella. Necesitamos convencer a mucha gente que está comprometida con nuestro proyecto político de que, cuando tenga la posibilidad de llegar a la gestión pública, se la planteen como una herramienta de transformación real para su área de competencia. 

El personaje del empleado público que representaba Antonio Gasalla hizo mucho daño a la imagen del empleado público y el Estado. Los estigmatizó y abonó a la idea de la necesidad de achicarlo. Pero, a la vez, en algún lugar se inspiró.

- Por supuesto, si no hubiera tenido un anclaje en lo real, no se hubiera podido instalar. Fue lo mismo que pasó a finales de los ochenta con las empresas públicas. Todo el discurso proclive a la privatización de las empresas públicas, responsabilizándolas de todos los males y la idea de que el sector privado las iba a manejar mejor, tuvo un anclaje muy concreto: tenías que esperar diez o quince años para tener un teléfono. Por supuesto, que es una realidad que hay que contarla. Pero uno también podía decir que a YPF, por ejemplo, en la dictadura se la endeudó y luego quedó toda deficitaria y que, justamente por eso, no cumplía ni podía cumplir bien su función. Ahora, si uno no es efectivo, la ciudadanía lo factura. El problema con lo de Gasalla fue no contar que el Estado no es eso, porque ni un cuarto del personal atiende al público, solo el 15% está abocado a esa función. Pero la cara visible del Estado es esa. Entonces, ¿qué hicimos cuando llegamos a la gestión? De todo el financiamiento destinado a capacitación, dirigimos una buena parte al armado de un plan de capacitación para los agentes estatales abocados a la atención al público. Eso debería ser una política pública muy constante. Es decir, los mejores, a los que tenemos ahí, hay que darles todo para que atiendan bien porque la legitimidad de las políticas públicas se nos juega, en buena parte, en esa ventanilla. Ahí, como país federal, tenemos un problema, porque esa ventanilla puede ser de cualquiera de los tres niveles de gobierno y para el ciudadano o ciudadana es todo lo mismo. Entonces, por ejemplo, si un ciudadano o ciudadana de Avellaneda va al RENAPER, no sabe si eso pertenece al municipio, a la provincia o a la nación. La derecha es muy efectiva en la comunicación simplificadora. La ideología neoliberal vive de la simplificación. Entonces dicen: “Todo el Estado es malo”. Por ejemplo, Milei con la casta política. ¿Alguien le pregunta a Milei qué ajuste tiene que hacer la casta política y si lo puede cuantificar? Porque cuando lo tenga cuantificado va a ver que la reducción de los salarios de los políticos no es ni un cuarto de los subsidios que se dan a energía, o es una décima parte de lo que se invierte en jubilaciones. Entonces, eso no va a resolver el problema en su totalidad de ninguna manera, aunque podamos creer que pueda contribuir en parte. Si quiere resolver ese problema, ese discurso lo que va a terminar haciendo es tocar las jubilaciones, los subsidios y la universidad, que son los tres grandes rubros del gasto público nacional. Pero cómo ellos lo relatan hace creer que todo el Estado es Gasalla. Pero creo que el plan de vacunación dejó en claro que el Estado podía atender de otra manera. La pandemia nos ayudó en eso. 

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